獨生子女獎勵政策走到三岔路口

2010年07月19日 17:01瞭望東方周刊

【瞭望東方周刊】特約撰稿胡蘇敏 | 上海報道

『我們現在全國最低？??到底這個問題解決的難度在哪裡？』

『現在好像是，我們還在協調，還在協調。我們很多政策都是很難的。』

6月22日，在上海市人大對【人口與計生條例】執法檢查座談會上，該市人大常委會主任劉雲耕與市計生委主任謝玲麗就獨生子女父母獎勵費問題有這樣一段問答，經當地電台報道引發輿論熱議。

上海市獨生子女父母獎勵費2.5元的標準始於1981年，30年沒變，目前已經成為『全國最低』；獨生子女父母年老退休時一次性獎勵標準也是15年未變。

隨着第一代獨生子女父母陸續進入老年期，據預測，從2013年起，上海新增老年人口中80%以上將為獨生子女父母。面對上海的『老齡化』、『少子化』問題，謝玲麗建議市人大在適當時候修訂【上海市人口與計劃生育條例】，建議研究完善上海獨生子女父母獎勵費制度、獨生子女父母年老退休後計劃生育獎勵扶助制度，完善再生育審批辦法。

謝玲麗承認『基層要求提高獨生子女父母獎勵費標準的呼聲比較強烈』，又表示提高標準『真的很難』。

到底難在何處？面對本刊的提問，上海計生委工作人員說：『目前政策方面沒有定論，上海不好說什麼，關於計生獎勵政策的種種議論，對計生委來說是壓力也是動力』。

獎勵是否仍符合現今的人口情勢？

1979年，我國開始實行計劃生育，對獨生子女家庭、不生育孩子的家庭的補貼自那時就開始了。當時全國的標準大約都是5～10元/家庭/月。如山東省在1979年出台的【關於計劃生育若干問題的實施規定】規定對城鎮職工家庭每人每月獎勵5元。北京等地也是同樣的標準。

30年計劃生育調控之下，中國的人口情勢發生了改變。

1992年，國家計生委進行了一次38萬人調查，該調查申報的全國1991年和1992年總和生育率(婦女人均生孩子數)遠遠低於世代更替水平(如果生育率高於世代更替水平，人口會增加；如果生育率低於世代更替水平，人口會減少)。著名民間人口學者何亞福回憶，1991年是抓計生抓得最嚴的一年。當時他妹妹剛進入廣東湛江稅務局工作，沒幹多久便被抽調到計生委工作，因為計生委需要『大力支援』。

2000年第5次人口普查(簡稱『五普』)，我國的生育率是1.22，即平均一對夫妻生育1.22個孩子。一般而言，數值低於1.5，就被視為超低生育水平。2005年，根據對1%人口的重新調查，得出結果1.33，與『五普』結果仍相近。

人口學上世代更替水平的生育率是2.1。何亞福說，中國的男女性別比遠高於正常的103-107範圍，這意味着中國需要比2.1更高的生育率來維持世代更替水平。

上海是一個超低生育水平的典型。自1993年以來，上海戶籍人口一直呈現負增長。根據該市計生委的數據，上海籍人口的生育率只有0.9左右。2008年底，在復旦大學舉行的人口科學高峰論壇上，謝玲麗說上海生育水平已降至『極限中的極限』。

那麼，還要繼續獎勵獨生子女家庭嗎？

政府態度曖昧：獎更多還是不獎了

全國各地對獨生子女、不生育家庭的獎勵上，目前呈現出兩種相反的趨勢：是隨着經濟發展提高獎勵，還是根據人口情勢取消獎勵，地方政府在這個問題上的態度並不統一，有時甚至自相矛盾。

去年3月，北京市人口計生委主任鄧行舟公開表示，『獨生子女費』新政已在制定中。今年5月27日，鄧行舟又在中國計劃生育協會成立30周年的活動上說，『提高獨生子女費的建議正在做，肯定要做，只是時間問題，提高幅度儘可能大一點。』

宣布要提高獨生子女獎勵額度的地方不止一處，但似乎只有少數地區有實際行動。比如廣東省規定凡2009年1月1日後達到退休年齡的城鎮獨生子女父母，每人每月獎勵80元。北京的獨生子女獎勵費從1979年的5元/月，到1991年改為5～10元/月，也幾乎沒怎麼動過。

2004年，上海為了緩解戶籍人口老齡化，取消了原先對婚後無子女夫妻在退休時給予一次性獎勵(4600元)的政策。

早在1996年之前，國家實施的養老金計發辦法明確規定，除了正常計算養老金之外，給持獨生子女父母光榮證退休的企業職工增發5%的養老金。後來實施新的養老金計發辦法，養老金待遇與社平工資、個人賬戶相掛鈎。老的計發辦法也沒有明確取消，但在實際操作上，這一政策在許多地方已被掃進歷史的故紙堆。

今年5月，南京市出台新政策，獨生子女父母從企業退休將獲取一次性獎勵3600元。早在2000年，南京的養老金計發新辦法已經沒有了5%獎勵這一項，而現在的政策等於進一步明確取消了增發5%的獎勵政策。

當地市民把這一政策比喻為：『本應該得到一隻可以下蛋的活雞，可現在換了只死雞，吃下去就沒了！』按目前南京市企業退休人員平均養老金每月1400元來計算，每月5%是70元，3600元一次性獎勵只不過等於4年多一點的金額。

『更何況目前國家給企業退休人員增加養老金，都是以個人養老金按百分比來加的，5%對應的那個基數還可能上漲，現在取消了這項政策，等於增加了損失。』一些市民對此很感委屈。

『不動為妙』，解讀『難言之隱』

南京大學社會學系教授陳友華認為，80年代初制定的獨生子女獎勵政策『延續性有問題』。當年的獎勵金額能占到城鎮工資水平的十分之一，具有相當的激勵作用，而現在的獎勵額『塞塞牙縫』都不夠。

2008年『兩會』期間，北京市政協委員張東升提交了一份題為【關於調整獨生子女獎勵政策的建議】的提案，建議將獨生子女的父母獎勵提高到最低工資10%左右，並加入幫助獨生子女贍養父母、設立獨生子女醫療基金等內容。

今年，民盟南京市委建議，按照目前南京最低月工資標準850元計算，持證家長每人每年應享受400元至600元的獨生子女父母獎勵金。

除卻獎勵水平的建議，也有人建議將獎勵和社會保障體系掛鈎。南京市政協委員張冬生說，大家最關注的並不是一個月多給多少錢，獨生子女的父輩們最怕生病，雖然社保能解決一部分，但身邊沒人照顧，讓孩子請假照顧四個老人很難。

同樣基於對人口老齡化的擔憂，也有不少人口學家不贊成調高獨生子女獎勵。

何亞福甚至認為這項政策應該取消，『中國已是超低生育水平，很多符合二胎生育政策的夫婦也放棄生二胎，有些夫婦甚至連一個孩子也不願意生，現在中國應適當鼓勵生育，促使生育率回升到世代更替水平附近。』

陳友華從人口政策動向分析，他說現在一些地方對計劃生育政策已經在進行積極調整和改革，比如上海、浙江等地。『獨生子女政策需要的是改革，難道再去獎勵？』

復旦大學人口研究所所長、社會發展與公共政策學院院長彭希哲認為，調高或者取消獨生子女獎勵在現階段都不合適。

一方面，在上海等大城市大多家庭都是獨生子女家庭，獎勵全部等於沒獎勵，資金投下去沒意義，即使把獎勵調高到每月200元也還是一樣。

另一方面，針對低生育率、人口結構老齡化等問題，『調高金額的話，就是不鼓勵多生，跟現有人口情況也不符合。但是如果取消獨生子女獎勵政策的話，又容易被誤讀成人口政策出現新風向標—— 是不是要開放二胎了？』

彭希哲的結論是：『不動為妙』，或許這就是對上海計生委『難言之隱』的解讀。