時代在變，所以治國方針也要變。即使在不同的歷史階段，其治國方略也得適應當時社會發展的變化。
昔先王當時而立法度．臨務而制事．法宜其時則理．事適其務故有功．
今時移而法不變．務易而事以古．是則法與時詭．而事與務易．是以法立而時益亂．務無而事益廢．此聖人之理國也．不法古．不修今．當時而立功．在難而能免．
秦孝公用衛鞅．鞅欲變法．孝公恐天下議己．疑之．衛鞅曰：『疑行無名．疑事無功．夫有高人之行者．固見非於世．有獨智之慮者．必見教於人．愚者暗於成事．智者見於未萌．人不可與慮始．而可與樂成．論至德者．不和於俗．成大功者．不謀於眾．是以聖人苟可以強國．不法其故．苟可以利人．不循其禮．』孝公曰：『善．』甘龍曰：『不然．聖人不易人而教．智者不變法而治．因人而教．不勞而功成．緣法而理．吏習而人安．』衛鞅曰：『龍之所言．世俗之言．常人安於習俗．學者溺於所聞．以此兩者居官守法可也．非所以與論於法之外也．三代不同禮而王．五霸不同法而霸．智者作法．愚者制焉．賢者更禮．不肖者拘焉．』杜贄曰：『利不百．不變法．功不十．不易器．法古無過．修禮無邪．』衛鞅又曰：『治代不一道．便國不法故．故湯武不循古而王．夏殷不易禮而亡．反古者不可非．而循禮者不足多．』孝公曰：『善．』遂變法也．
由是言之．故知若人者．各固其時而建功立德焉．孟子曰：『雖有磁基．不如遇時．雖有智慧．不如逢代．』范蠡曰：『時不至．不可強生．事不究．不可強成．』【語】曰：『聖人修備以待時也．』
何以知其然耶．桓子曰：『三皇以道治．五帝用德化．三王由仁義．五伯用權智．』說曰：無制令刑罰謂之皇．有制令．無刑罰謂之義．賞善誅惡．朝諸候．朝事．謂之王．興兵眾．立約盟．以信義矯代謂之伯．文子曰：『帝者．貴其德也．王者．尚其義也．霸者．迫於理也．道狹然後任智．德薄然後任刑．明淺然後任察．』議曰：夫建國立功．其政不同也如此．
五帝以上久遠．經傳無事．唯王霸二盛之類．以定古今之理焉．秦漢居帝王之位．所行者霸事也．故以為德之次．
白話
從前先王根據當時的實際情況建立政治制度，根據當時的任務制定政策，制度和政策與當時的實際情況和任務相符合，國家才能治理好，事業才會有成績。形勢和任務變了，制度和政策還要死搬已經過時的那一套，使制度與時代、任務與政策脫節，這樣一來，即使有好的制度和法規，也是勞而無功，徒增混亂。所以聖人治國，一不法古，二不貪圖一時之宜。因時變法，只求實效。這樣，遇到煩難也容易解決。
秦孝公既用衛鞅，想要變法，又怕天下議論自己。衛鞅說：『疑惑不決的行為沒有名聲，疑惑不決的事情沒有功績。且有高於常人的行為，本容易為俗世所反對。有獨特見識的計謀，必為人民所低毀。愚笨的人，仍不明已完成的事情；聰明的人，卻能預見未來的事情。行事的開始，不可與人民共謀，而只可與他們共享事業成功的快樂。能談論至德要道的人，不與世俗合流；能建立偉大功業的人，不與眾人共謀。因此聖人只要可以使國家強盛，就不必效法舊制度；只要可以便利人民，就不必遵循古禮教。』孝公說：『很好！』甘龍說：『不對！聖人是不改變民俗來教化的，聰明的人是不改變舊法來治國的。能依照民俗來教化的，不費力就能成功；能依照舊法來統治的，官吏習慣而人民安適。』衛鞅說：『甘龍所說的，是世俗之言。常人苟安於舊世俗，學者拘泥於舊見聞。以這兩種人來做官和守法都還可以，但卻不可以用以議論舊法以外的新事物了。三代不同禮教，而各治天下，五霸不同法律，而各成霸業。聰明的人能製作新法，愚笨的人卻受制於舊法。聰明的人能變更禮教，不聰明的人就要被禮教拘束。』杜摯說：『新法利益不及舊法百倍就不變法，新器功用不及舊器十倍就不換器。』衛鞅說：『治世不是只用一種方法，利國不必效法古制度，所以商渴、周武不遵循古制度而能統治天下，夏桀、商紂不革新禮教而亡國。反對古制度不一定應該受非議，遵循古禮教也不值得多誇獎。孝公說：『鞅說得很好！』於是決定了變法。
由此可見，象商鞅這些人，都明白要想建功立業，富國強兵，必須順應時代，跟上時代。否則只能被時代淘汰。孟子說：『既使有肥沃的土地，也不如按季節種莊稼；既使有智慧，也不如趕上好時代。』范蠡說：『節令不到，就不能強迫禾苗生長；事情不經過研究，不能強求成功。』【論語】說：『聖人平時就把一切都準備好，只等待時機的到來。』
怎麼知道這樣做才是正確的呢？桓范說：『三皇神農、女媧、伏羲時代的特徵是以道治理天下，五帝黃帝、顓頊、帝嚳、帝堯、帝舜是用德化育天下，三王大禹、后稷、文王用仁義教導人民，春秋五霸卻用權術和智謀制服別的國家。』不用制度法令和刑罰就能統治的是三皇；有制度法令而沒有刑罰的是五帝；賞善誅惡，分封諸候協助天子管理國事，定期到朝廷討論國家大事，是三王；發動戰爭，訂立盟約，用信義來使天下人服從指揮，取代天子稱霸天下的就是五霸。文子說：『三皇最可貴的是在於天然地有道德；三王崇尚的是仁義；而霸者卻不得不用理論、法則進行統治。大道淡薄後，統治者只好動用智謀；缺乏德行後，就只好加強法制；情況不明的統治者就只能動用間諜偵探了。』建立統治一個國家，所採取的政治策略差別就是如此之大。
五帝以前的事已太久遠，經傳上也沒有記載，唯有『王道』和『霸道』
盛傳於今，只好用它們的利弊得失作為我們討論古往今來治國的經驗教訓了。秦漢兩朝的帝王所推行的是『霸道』，所以不能把他們的仁德放在主要的地位上來討論。夫王道之治．先除人害．而足其衣食．
論曰：『五畝之宅．樹之以桑．匹婦蠶之．年五十者．可以衣帛矣．百畝之田．數口之家．耕稼修理．可以無飢矣．雞豚狗彘之畜．不失其時．老者可以食肉矣．夫上無貪慾之求．下無奢淫之人．藉稅省少而徭役不繁．其仕者．食祿而已不與人爭利焉．是以產業均而貧富不能相懸也．』
然後教以禮儀．
故明王審已正統．慎乃在位．官室輿服不逾禮制．九女正序於內．三公分職於外．制井田以齊之．設諸候以牧之．使饒不溢侈．少不匱乏．然後申以辟雍之化．示以揖讓之容．是以和氣四塞．禍亂不生．此聖王之教也．
而威以刑誅．使知好惡去就．
虞帝先命禹平水土．后稷播植百穀．契班五教．皋陶修刑．故天下太平也．
是故大化四湊．天下安樂．此王者之術．
王者．父天母地．調和陰陽．順四時而理五行．養黎元而育群生．故王之為言往也．蓋言其惠澤．優遊善養潤天下．天下歸往之．故日王也．
白話
王道的統治，是先剷除禍害人民的社會惡勢力，讓人民豐衣足食。
【論語】說：『五畝大小的宅第，種上桑樹，養上蠶，一個女子養蠶，就可以供五十人穿衣了。數口之家耕種百畝之田，就不會挨餓了。飼養六畜，老人也可以吃到肉了。上層的官吏不貪求，下層的民眾不奢侈，苛捐雜稅少，徭役也不繁重，當官的只不過是拿薪水罷了，不要去與老百姓爭奪利益。這樣一來，各行各業收入均衡，貧富也就不會差距太大了。』
經濟狀況得到保證後，就應該進行文明禮貌。倫理道德的教育了。
因此英明的國王經常反省自己是否堅持了正確的政治路線，謹慎地鞏固統治地位。宮室輿服不超過規定，三宮六院主內，三公主外。按井田制統籌農事，讓諸候來協助管理民眾，豐收時不驕奢，欠收時也不感到匱乏，然後設立學校推行教育，為人民大眾做出謙恭禮讓的榜樣，這就可以使得上下左右和睦相處，禍亂不生，這就是三王治理國民的辦法。
然後建立法規、刑罰來樹立國威，讓人民群眾分清善惡，明白自己前途之所在。
比如虞舜的時代，就首先命令大禹去治理河流，然後又讓后稷去播種百穀，讓契分管教化，讓皋陶製訂刑法，因而天下太平。
由此可見，最偉大的盛世，是通過多種因素，舉國上下同心協力，從而使普天之下一片安樂平和的景象，這就是王者的治國藝術。
王的職責是以天為父，以地為母，調和陰陽，順應四季的變化，使金、木、水、火、土五行合理消長，教養百姓，哺育眾生，所以王的含意就是萬民嚮往。總而言之，做為一國之王，他的恩澤浩蕩，惠養四方，天下人民爭相投向他的懷抱，因此才稱之為王。霸功之大者．尊君卑臣．權統由一．政不二門．賞罰必信．法令着明．百官修理．威令必行．
夫霸君亦為人除難興利以富國強兵．或承衰亂之後．或興兵征伐．皆未得．遵法度．申文理．度代而制．因時施宜．以從便善之計．而務在於立功也．此霸者之術．
王道純而任德．霸道駁而任法．此優劣之差也．
白話
成就偉大霸業的國王，能做到君尊臣卑，權力在霸主一人手裡，政策法令由專門的機構制定，賞罰、法令嚴明，百官各司其職，有法必依。
霸主也能為人民除害謀利以富國強兵，或者是在一個朝代衰亡之後，興兵討伐叛亂。如果做不到這兩點的話，也要遵循法度，宣傳文教，根據情況制定有效的制度，因時制宜，從方便、有利出發，目的主要是為了建立功勳，成就霸業。這就是霸主的治國之術。
如果是真正的王道，就會用仁德來統治，而霸道則駁雜無序且以法治為主。這就是二者優劣和差別之所在。【道德經】曰：『我無為而人自化．』【文子】曰：『所謂無為者．非謂引之不來．推之不往．謂其循理而舉事．因資而立功．推自然之勢也．』故曰：『智而好問者聖．勇而好問者勝．乘眾人之智．即無不任也．用眾人之力．即無不勝也．故聖人舉事．未嘗不因其資而用也．故曰：湯武．聖主也．而不能與越人乘舲舟．泛江湖．伊尹．賢相也．而不能與胡人騎原馬．服騊駼．孔．墨．博通也．而不能與山居者入棒薄．出險阻．
由是觀之．人智於物．淺矣．而欲以昭海內．存萬物．不因道理之數．而專己之能．則其窮不遠．故智不足以為理．勇不足以為強．明矣．然而君人者．在廟堂之上而知四海之外者．因物以識物．因人以知人也．
【呂氏春秋】曰：『是天無形而萬物以成．大聖無事而千宮盡能．此謂不教之教．無言之詔也．』
白話
【道德經】說：『我無為，人民就會自我教育。』【文子】上說：『所謂無為，並不是就叫他不來，推他不走，什麼事也不做，整天坐着不動。無為就是指按規律辦事，藉助一定的條件去奪取成功，也就是說，一切都要順其自然。』所以說，既有才智，又善於向人請教就是聖明；既勇敢，又善於向人請教就是優勝。能發揮大家的聰明才智，什麼重任都能完成；利用群眾的力量就沒有不可戰勝的困難。因此聖人辦事，無不發揮各方面的優勢，並善於合理利用它們。商湯和周武王雖是聖主，卻不能和越人一起乘遊艇，泛江湖；伊尹是賢相，卻不能和胡人一道騎野馬馳騁；孔、墨雖然都是博學的通人，卻不能象山里人那樣鑽山入林。
由此可見，人的智能是有限的，如果想眼觀四海，胸懷天下，不掌握真理，僅憑自己有限的本領，就打不破時空的局限。一人的智慧，不能窮盡全部真理；一人的勇敢，不能無敵於天下。這是很明顯的道理。然而，作為國家的領袖，坐在高堂之上，就能對天下形勢了如指掌，其奧妙就在於他能因此知彼，因人知人，把別人的優勢變成自己的優勢。【呂氏春秋】說：『大沒有固定的形狀，然而有了它萬物才能生成，偉大的聖人不是事事都親自動手，而是使所有的官員各盡其能，發揮作用。這就叫沒有教導的教導，沒有說出來的聖旨。』夫冬日之陽．夏日之陰．萬物歸之．而莫之使．至精之感．弗召自來．
待目而昭見．待言而使令．其於理難矣．【文子】曰：『三月嬰兒．未知利害．而慈母之憂喻焉者．情也．』故曰：言之用者小．不言之用者大．又曰：
不言而信．不施而仁．不怒而威．是以天心動化者也．施而信．言而信．怒而威．是以精誠為之者也．施而不仁．言而不信．怒而不威．是以外貌為之也．
皋陶喑而為大理．天下無虐刑．師曠瞽而為大宰．晉國無亂政．
莊子曰：『天地有大美而不言．四時有明法而不議．萬物有成理而不說．
聖人無為．大聖不作．觀於天地之謂也．』
不言之令．不視之見．聖人所以為師．此黃老之術也．
【文子】曰：『聖人所由曰道．所為曰事道．猶金石一調．不可更事． 猶琴瑟每調．終而改調．故法制禮樂者．理之具也．非所以為理也．』
昔曹參相齊．其治要用黃老術．齊國安集．及代蕭何為漢相．參去．屬其後相曰：『以齊獄市為寄．慎勿少擾也．』後相曰：『治無大於此者乎．』
參曰：『不然．夫獄市者．所以並容也．今君擾之．奸人安所容乎．吾是以先之．』由是觀之．秦人極刑而天下叛．孝武峻法而獄繁．此其弊也．【經】曰：『我無為而人自化．我好靜而人自正．』參欲以道化其本．不欲擾其末也．太史公曰：『參為漢相．清靜寡慾．言合道義．然百姓離秦之酷擾．參與休息．無為．故天下俱稱其美矣．』
議曰：黃老之風．蓋帝道也．
白話
天下萬物都自覺嚮往冬天的太陽，夏天的陰涼，並沒有什麼人讓它們這樣做啊！可是在精誠的感召下，萬物都不叫自來。如果都等目光的示意，號令的指揮，它們才這樣做，這在道理上很難講得通。
文子說：『剛滿三個月的嬰兒是不懂利害的，然而仁慈的母親對嬰兒還是要嘮嘮叨叨地說個不停，憂慮之情溢於言表，這是因為至情使然。』所以說語言的作用是不足稱道的，語言後面的至情才是真正值得讚美的。文子還說：『不說話就能使人相信，不施惠就仁愛，不發怒就威嚴，這是大自然的自在精神。施惠才能做到仁愛，說話才能讓人相信，發怒才能讓人感到威嚴，這是內心真實情感的作用。施惠也做不到仁愛，說話也不能讓人相信，發怒也不能讓人害怕，這是由於裝樣子要人看的緣故。』
皋陶雖然是個啞巴，但他作為大禹的最高法官時，天下沒有酷刑；師曠是個瞎子，但他作了宰相後，晉國沒有亂政。
莊子說：『天地有偉大的美德，四季有嚴格的界線，萬物有各自的規律，但它們都不說話。聖人無力，更高的聖人寂然不動，他們都在效法大自然的規律啊！』
象這樣不言語就發出了命令，不觀望就無所不見，就是聖人所要師法的。
這就是黃老治國之術的理論根源。
文子說：『聖人所師法的是「道」，按照「道」去行動叫「事道」。就好比金石只有一個音調，這是永遠不能改變的，遵循「道」做事，就象琴瑟都各自有調，一曲終了必須改變調韻一樣。所以說法度和禮樂，都是治國的手段，而不是「道」的本體。』
從前曹參在齊國當丞相的時候，他就是運用黃老清靜無為的治國之術，使齊國安定繁榮。等到代替蕭何當漢相，要離開齊國時，囑咐接任他的齊國宰相說：『我要把齊國的司法大權託附給你，希望你謹慎從事，不要過於頻繁地去騷擾犯人。』那位接任的齊相說：『治理國家的事難道沒有比這些再大的了嗎？』曹參說：『不能這麼講。刑律、監獄這類法治工作，幾乎包括其它方面的所有事情。如果過分頻繁地騷擾犯人，叫那些作奸犯科的人何處容身呢？假如他們真的走投元路，社會的問題只會更多，更糟糕。所以我把法治一向放在第一位。』
由此看來，秦國的法律過於嚴酷，才導致了全國人民的奮起反抗。漢武帝刑法森嚴，因此製造了許多冤案。這就是法治的蔽端。【道德經】說：『我無為，人民就自我教育；我寧靜，人民就自覺自愿的走正道。』曹參想用黃老之道作為他治國的根本，而不動用其它舉措來干擾根本大法。太史公說，『曹參作為漢朝的宰相，清靜寡慾，為政合乎黃老之道。當老百姓終於擺脫離了秦國的殘暴統治後，曹參給了他們修養生息的機會。做到了無為而，所以人民大眾才都稱讚他的美德。』
黃老的無為而治，實際上就是五帝的治國之道。